继人大常委会议于2015年4月24日通过《中国人民共和国食品安全法》修正案后，近期国家食品药品监督管理总局发布了《食品安全法实施条例》的征求意见稿（以下简称《条例》）。新《条例》由原来的64条扩充到200条，条文内容体现了对《食品安全法》的一系列细化、补充和创新，为我国的食品安全又系上一条保险绳。征求意见稿在监管思路上有不少亮点，主要体现在全链条监管、细化、量化监管和监管制度创新上。

首先是全链条监管，重视餐饮行业监管。一位法国专家认为，一个民族的命运，看他们吃什么，怎么吃！餐饮是食品安全的最后一公尺。但是，以往的食品安全法规只重生产、销售环节，轻视餐饮行业的管理，未能做到食品“从农田到餐桌”的全链条监管。当下餐饮行业规模数量越来越大，2014年主营业收入在200万元以上的餐饮企业已达26634家，规模以下的企业数量是统计的十数倍，强化餐饮行业监管理应是重中之重。新发布的意见稿第53-55条，集中对餐饮服务过程中添加剂的使用、消毒管理、卫生制度等做了原则性规定。当下餐饮行业诸多问题中最为突出的问题就是各类添加剂的使用。有的厨房甚至像化学实验室，你要什么口味、颜色、软硬度、添加剂都可以大显身手，让消费者防不胜防。《条例》第53条对此明确规定：“餐饮服务单位在自制食品中使用食品添加剂的，应当公示其使用的食品添加剂的名称、使用范围及使用量等。”条文向餐饮行业添加剂公示制度的建立迈出了第一步，也守住了食品到达消费者舌尖上的最后一步。

其次，细化和量化监管方面，体现在多处：《条例》第65条按食品安全风险程度，划分了24、48、72小时的三级召回制度，对保护消费者生命安全健康具有重要现实意义；《条例》用一整节七条的篇幅对食用农产品的市场销售主体、行为、监督等进行了较为具体的规范。过去由于体制问题，食用农产品市场销售一直是职能交叉、扯皮、管理较为薄弱的环节，新规定是一大进步；《条例》第155条，确立了国家食品安全统计调查制度，这是食品安全监管最重要的基础设施，也是本次修改条例的最大亮点之一。由于我国长期以来没有食品安全统计调查制度，至多是食品中毒案件的流水账，因此对于中国的食品安全大家都从个案定性，争论不休。到底安全还是不安全，安全有多安全，不安全有多不安全，没有统计数据很难进行科学的量化分析和有效监管；《条例》第168、171、173、175、186、187等条款，对于什么是情节严重给予处罚，从重处罚；什么情况下应当从轻或减轻处罚；什么是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，都做了较为具体的规定，使法律更具操作性和威慑力。一部法律的效力，不在于有多严苛或罚个倾家荡产，而在于法之必行。责任追究到位。哪怕是轻罚，只要罚到位，也会有效果；再如《条例》第195条对法律用语进行了规范，厘清不少模糊地带，如第一次在法律中定义了食用农产品这个一直有争议的概念，还有保健食品，有毒有害非食品原料，特殊食品等，为《食品安全法》的科学性，完整性，可操作性增添了光彩。

最后，制度创新方面包括食品安全进课堂、规范网络食品交易、行政执法、刑事司法衔接等，体现了社会共治、与时俱进的中国特色法治发展理念。新《条例》的众多亮点也引发出若干值得深入研究之处。

第一，在当前全国政府机构改革、简政放权的大背景下，许多制度要不要保留、主管或制定主体是哪个部门，有必要探讨。如条例中规定的食品安全标准体制，不考虑标准的强制性是否合理的问题，标准的制定权是否仍然应该是卫生部门，还是划归职能调整后的食药部门或国家标准化主管部门？再比如在当前机构改革形势下，全国50%左右的县已经没有独立的食药部门和质监部门。不少地方搞二合一，三合一（工商、质检、药监）、甚至五合一。上下不对口，监管如何衔接？政令如何畅通？执法如何统一？是需要深入研究的问题。单是机构名称、职能的表述，就需要明确、包容，避免执行中出现障碍。还有《条例》第9、14、17、94条，重申设立的三套检验监管制度，即风险监测，风险评估和抽样检验。实践中很可能出现的情况就是：三队人马进同一个企业，抽同一种食品，交三家实验室检验或一家实验室做三次同一产品的检验。财政部为同一块月饼要花三次检验费。如果出现三种检验结果，就更麻烦了。三家不知如何协调了。这种重复、交叉、浪费、低效率、无端增加成本，浪费纳税人的钱，是纯粹、典型的体制病，无疑是改革的题中之意。

第二，新《条例》的诸多规定仍规定不清、定性不明，需要进一步细化或加以限定。《条例》第31条讲了要搞食品安全规范，但什么是规范，规范什么内容？有无法律效力，同强制标准、技术法规、规范性文件、部门规章等是什么关系，有何法律责任？如何监督？都语义不清。如果出现“一刀切”难以执行怎么办？如果现有可用文件，手段足以解决食品安全问题，就不必叠层架屋，再搞什么规范，否则会乱象横生；如果搞规范，千万不要“一刀切”。占食品生产经营80%以上的小企业、小摊贩，至今都没有完全规范，剩下的大企业、好企业，还有必要由中央政府部门统一规范吗？如果确有必要搞生产经营规范，最好也应当由行业协会、企业自己搞，充分体现社会共治原则。中央政府部门资源、能力有限，实在无必要搞那么多的生产经营规范。再如信息公开，《条例》第143条规定了食药部门应当及时公开日常监督检查结果、违法行为查处等信息。信息公开符合政务公开的方向，但以上信息涉及到生产经营者的人身权、荣誉权和隐私权，不能不慎重研究。其一，此类信息公开的性质，仅仅是政务公开的形式，绝不是另类的处罚，更不是羞辱企业，所以定性要准。其二，公开的内容，如果公布生产经营者个人信息，一定要于法有据，特别是公布当事人的身份证号码和住所时，可能会危及个人隐私权、个人财产权等权属，更应慎重。其三，公开的范围也有分寸，是县级、市级、省级还是全国？是监管部门平台还是公共媒体？都应有个规范。其四，救济渠道。公开错了如何纠正？如何补偿？谁来承责？其五，公开的期限问题，是永久还是有一定时限，都应当细化、规范，减少随意性。再看约谈制度。《条例》第145条规定了监督部门可以对食品生产经营者进行约谈。旨在促进生产经营者及时整改出现的食品安全问题。但需要明确的问题为：一是约谈是什么性质？行政强制还是双方自愿？你约、我忙，不来怎么办？用什么方法约？什么时间、地点约？要不要使用法律文书？二是约谈的前提是企业有问题了，那直接依法依规查处就可以了，约谈是必经程序吗？还是发生了食品安全问题，可以不依法查处，约谈一下就过去了吗？三是约谈情况向社会公开，同样也有程序问题、救济问题、范围问题。其实执法办案，依法查处，就已经有对企业责任人进行约谈、调查的程序了。突出强调约谈的必要性、可行性和法律效力问题值得深入研究。

总体来说，新《条例》亮点多多，虽非十全十美，但值得肯定，期待《食品安全法实施条例》越改越好，早日出台。