□ 宋德兴

随着“证照分离”改革的不断深入，“照”“证”关联关系、逻辑关系、法理关系更加清晰、科学、准确。本文以基层市场监管部门实践为基础，梳理证照关系变化及相应的监管职责。

“照”“证”发展改革历程。“照”“证”是市场主体进入市场的两把钥匙。证照改革经历“先证后照”“先照后证”和“证照分离”三个阶段。

一是“先证后照”阶段（约2014年之前）。商事制度改革前，“营业执照”包打天下，原工商部门成为独自承担市场准入的看门人，既查“证”又卡“照”，准入门槛高；原工商部门替许可和行业主管部门把关，（此处的“许可部门或行业主管部门”不包括工商部门），成为破坏营商环境的原罪。二是“先照后证”阶段（约2014年至2018年）。2014年，国务院颁布《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号），实施登记制度改革，取消大量行政审批事项，并将大部分“前置行政审批”改为后置；2015年，国务院全面推进“先照后证”改革，经营者可以先办理营业执照开展一般性经营活动，如需要从事许可经营事项，必须到许可部门申请，经批准后方可经营。三是证照分离阶段（约2018年11月至今）。随着“先照后证”改革的深化，市场准入“门槛”不断降低，但“准入不准营”的难题仍未解决。2018年11月，国务院推动“证照分离”改革，将主体资格和经营资格分离和“照后减证”，进一步实现“既准入又准营”目标。

明确监管职责随登记改革的变化及适用情况。对应登记制度改革经历的“先证后照”“先照后证”“证照分离”三个阶段，监管职责也随之发生变化。

一是对应“先证后照”阶段，以“谁许可、谁监管”为主（约2015年之前）。“先证后照”阶段，将应当取得而未取得许可审批开展经营活动的行为定性为“无照经营”，纳入原工商部门监管范畴；并依据《企业经营范围登记管理规定》对“超范围经营”进行查处。对于无照经营的查处。原工商部门依据《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）对无照经营进行查处，具体包括无证且无照、纯无照、有证无照、执照作废、超许可范围经营（具体内容可参见《取缔办法》第四条）。

对于超范围经营的查处。对于超出一般经营事项的，依据《企业经营范围登记管理规定》第十六条，按照1994年《公司登记管理条例》第七十一条查处。虽然2005年修订的《公司登记管理条例》删除了第七十一条公司超范围经营的处罚条款，却增加了第七十三条，将超范围经营事项并入擅自改变登记事项的规制中；对于超出许可事项的，上述《企业经营范围登记管理规定》明确依据《取缔办法》予以查处。

二是对应“先照后证”阶段，以“谁审批、谁监管”为主（约2015年至2020年）。2015年11月，国务院出台《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，以下简称“国发62号文”），确立了行政部门“权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。

对于无证无照经营的查处。“国发62号文”明确了审批监管和事中事后监管责任的划分，查处主要依据《取缔办法》第四条第（二）（三）（四）项；2017年国务院出台《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》），《办法》对“纯无照”“有照无证”“有证无照”“无照且无证”等情形进行明确定性；2019年国务院出台《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），弥补了事中事后监管的“空白区”和“争议区”。

对于超范围经营的监管。《企业经营范围登记管理规定》（2015年修订，2022年3月废止）第五条明确了“先照后证”改革以后，经营者只需到工商部门领取营业执照，即可从事一般性经营活动，如要从事许可生产经营活动，再向主管部门申请。

三是对应“证照分离”阶段，以“谁主管、谁监管”为主（约2020年至今）。2021年5月《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）出台，明确了“落实放管结合、放管并重要求，按照‘谁审批、谁监管，谁主管、谁监管’原则，切实履行监管职责”要求；2022年《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）出台，对有明确法律法规和“三定”规定的、法律法规和“三定”规定未明确监管职责的、有关部门之间就监管主体存在争议的三种情形进行区分，并对照清单事项逐项明确监管主体。