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坚守食品药品安全全程治理

在食品药品安全治理理念中，全程治理解决的是治理的空间与过程问题，其与监管体制问题密切相关。当今社会，风险因素遍及食品药品研发生产经营全过程，有效保障食品药品安全，必须实行“从农田到餐桌”、“从实验室到医院”的全程治理。

所谓全程治理，是指将食品药品生命周期的全过程纳入范畴的治理。传统管理体系基本上将保障的重点锁定在食品药品生产环节。其信奉的是：只要抓好生产这一关键环节，消费或者使用就能得到有效的安全保障。然而，近年来，在国际社会，各种食源性、药源性疾病的相继爆发，彻底粉碎了人们这种天真而善良的愿望。

在迎接食源性、药源性疾病挑战的过程中，人们逐步认识到：食品药品全生命周期的任何环节存在缺陷，都可能导致整个安全体系的最终崩溃。仅在最后阶段对食品药品采用检验、下架、召回、退市等手段，是无法对消费者提供及时、充分、有效的保障，而且这也违背了市场经济所奉行的经济原则。为此，国际社会逐步探索出保障食品药品安全的新方法，即食物链控制法或者供应链控制法，要求食品药品安全治理从生产环节竭尽所能地向“两端”延伸，食品安全治理前端延伸至种植养殖环节，后端延伸到食品消费环节；药品安全治理前端延伸至药品研发、原辅料加工环节，后端延伸到患者使用环节。随着产品生命周期理论的丰富和发展，人们对食品药品研制、生产、流通和消费全过程的重视日益提升，各种质量管理规范应运而生。为了最大限度地保护消费者，必须将全程治理的理念深深地嵌入到食品药品生产经营的全过程。

食品药品的生命周期可以分为自然生命周期和商业生命周期。自然生命周期，是指食品药品在自然规律下所表现的生命周期。各种食品药品在自然条件或者正常条件下都有可供使用或者消费的保质期。这种生命周期为食品药品生命的自然属性。对食品药品的自然生命周期的尊重，就是对公众生命健康的关怀。商业生命周期，是指食品药品在市场上进行商业流通的生命周期。在食品药品成为商品后，由于科技发展或者商业利润的驱动，食品药品的自然生命周期与商业生命周期之间往往形成一定的鸿沟。积极看，新材料、新技术、新方法的广泛应用，延长了食品药品的生命周期，使食品药品可以在更长的时间、更广的领域进行流通，极大地满足了广大消费者的需求。消极看，疯狂的商业利益往往驱使不法商人唯利是图、不择手段，在食品药品生产经营中违法添加各类非食用物质，中成药非法添加化学药物，食品药品安全的防护网时刻都面临着撕裂的可能。关注食品药品安全，就必须关注产业链、供应链、价值链、利益链、风险连、责任链、监管链、治理链等，着力使各链之间相关联、相匹配、相衔接，形成良好的闭环治理体系。

产品生命周期理论启示我们，现代科学技术的发展可以适当延长食品药品的生命周期，满足人类不断增长的健康需求。但这种延长必须是有条件的，即符合科学规律和相关标准，保证食品药品安全。任何科学技术的发展都不是其自然价值的简单释放，都必须遵循法律和伦理的约束。违背法律法规和伦理的延长，只能给消费者的生命健康带来风险和危害。对此，食品药品监管部门应当强化对超越自然生命周期的食品药品的风险监控，防止食品药品安全事故的发生。

随着社会的快速发展，食品药品安全全程治理的内涵不断丰富：一是全程覆盖，即食品药品安全治理应当涵盖食品药品生命周期的全部环节，避免因生产经营中的某一环节存在缺陷而导致整个体系的崩溃。二是全面预防。在生产经营的全过程都要采取积极有效的风险防控措施防止问题的发生，最大限度地保障公众的切身利益。三是注重源头。尽管食品药品生产经营可以分为若干环节，但每一个环节都有其源头，只有从源头开始把关，才能确保食品药品安全。四是注重联系。食品药品生产经营各环节间要保持密切的联系，防止因出现断档而产生监管盲点和盲区。五是强化统一。凡是跨越环节的治理要素，都应当实行统一管理。六是强化尽责。无论是企业，还是监管部门，全生命周期的每一环节都必须尽职尽责，能有效识别、控制安全风险。坚守食品药品安全全程治理，需要妥善处理以下两个重要关系：

（一）专业分工与社会协作的关系

食品药品安全治理，无论是单一部门负责，还是多部门负责，都需要进行适当的分工。无论是内部分工，还是外部分工，都需要加强彼此间的协作与配合，否则治理就会出现空白和断层。分工是为了提高专业化效能，协作是为了提高全局化水平。

新修订的《食品安全法》在总则中明确规定，食品安全工作实行“全程控制”。目前，调整食用农产品和食品的基本法律为《农产品质量安全法》和《食品安全法》，两者共同承担着实现食品安全全程治理的重任。新修订的《食品安全法》规定，食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守《食品安全法》的规定。这也是新法在食品安全全程治理机制建设方面作出的贡献。

2013年食品药品监管体制改革后，我国已确定由一个部门为主的食品安全监管体制。食品药品监督管理部门负责食品生产、食品流通和餐饮消费环节的监督管理职责，农业部门负责食用农产品质量安全监管。质量监督检验检疫部门负责进出口食品质量安全监管。食品安全相关部门之间需要建立起相衔接的产业链、利益链、风险链、责任链、监管链，共同把好食品安全关。在药品安全领域，食品药品监管部门负责对研制、生产、流通、使用环节的药品质量安全负责全程监管。但影响药品质量安全的因素是多元多维的，有必要建立协同有效的治理机制，激励和约束多部门承担药品质量安全治理的法定责任。

（二） 全程控制与源头把关的关系

食品药品生产经营可以分为若干环节，上一环节的末端往往就是下一环节的源头。只有从源头开始把关，才能最大限度地减少风险的传递，才能最大限度地保证食品药品安全。全生命周期理论要求，企业应当对源于该环节的风险承担全程控制的责任。也就是说，如果是由于上游产生的风险，该风险即便出现在下游，上游企业也需承担相应的责任。此外，首负责任制度的建立，进一步强化了企业对产品全生命周期的责任。如果企业不能证明责任为他人所担，且无法取得代位求偿时，则企业应当承担全部责任。下游企业如果没有履行源头把关的义务，无法对相关产品进行溯源，基于对消费者利益的保护，则其应对食品药品安全事故承担全部责任。无论是食品药品安全，都要进一步强化源头治理、层层把关。

坚守食品药品安全社会治理

在食品药品安全治理理念中，社会治理解决的是治理的视野和格局问题。保障食品药品安全是全社会的共同责任，必须以宽广的胸怀，组织和动员全社会的力量参与食品药品安全治理。

食品药品安全拥有最广泛的利益相关者。这一重要命题无时不刻不在告诫我们，食品药品安全是广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题。安全是所有食品药品利益相关者的共同利益基础。在市场经济条件下，每个市场主体都有各自的利益。但安全是食品药品安全利益相关者的最大公约数。突破食品安全底线，突破药品风险效益平衡，食品药品存续的基础就会发生动摇，所有相关者的利益就可能荡然无存。维护食品药品安全，既是维护所有利益相关者的共同利益，也是维护每个利益相关者的个人利益。在市场经济条件下，每个利益主体都有自己的价值追求，但安全完全可以成为各利益相关者共同的价值追求。离开安全，所有利益相关者的价值追求也将是“缘木求鱼”、“水中捞月”。

食品药品安全拥有最广泛的利益相关者，但如何建立起最紧密的命运共同体，还需要多方面进行深入的研究和探索。应当看到，食品药品安全社会共治的理念已经形成，但更为艰巨的任务是如何建立行之有效的制度机制使这一理念真正落实。在全球化、信息化时代，应当坚持大健康观、大安全观、大风险观、大社会观、大治理观，通过科学的制度机制安排，协调好政府、部门、企业、行业、公众、媒体等多方面的关系，努力形成纵横交错、密切协作、权责清晰的食品药品安全治理网络，共同保障食品药品安全。坚守食品药品安全社会治理，需要妥善处理以下两个重要关系：

（一）政府治理、企业治理与社会治理的关系

各级政府对辖区内的食品药品安全负总责。在社会主义市场经济条件下，政府承担着宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护的职能。对食品药品安全进行监管，是政府履行职责的应有之意。各国管理体制和发展模式的不同，食品药品安全监管方式也有所不同。随着经济全球化和贸易自由化的发展，供应链风险日益凸显，各国政府在食品药品安全保障方面面临着越来越严峻的挑战。在食品药品安全治理体系中，由于政府是公共利益的忠实代表，所以，政府治理往往被认为是最权威、最坚决、最公正的治理。

食品药品企业对食品药品安全负主体责任。企业是食品药品的研发者、生产者和经营者。随着科学技术的发展，从农田到餐桌、从实验室到医院再到患者的食品药品生产经营活动日趋复杂，只有企业才有能力对其生产经营活动全面掌控，采取更加有效的措施控制各种风险。食品药品企业的风险意识、责任意识直接影响乃至决定着企业的食品安全状况及生存发展，直接影响食品药品安全的社会环境。如果没有食品药品企业建立起规范有效的质量管理体系，即便再完善的政府外部监管也难以取得理想的效果。企业食品药品安全不以监管部门的存在与作为为条件，而保障食品药品安全则是企业可否存续的前提。食品药品生产经营者应当依照法律、法规和标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品药品安全，接受社会监督，承担社会责任。在食品药品安全治理体系中，企业的治理往往被认为是最直接、最根本、最有效的治理。

除了政府治理和企业治理外，消费者、食品行业协会等社会治理不可忽视。新修订的《食品安全法》规定，食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。上述治理措施在药品领域也同样适用。在食品药品安全治理体系中，消费者等主体参与的社会治理往往被认为是最广泛、最彻底、最及时的治理。

（二）中央治理与地方治理的关系

我国是单一制国家。根据宪法的规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

在中央层面上，根据2013年3月国务院机构改革和职能转变方案，国务院组建国家食品药品监督管理总局负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。国务院机构改革方案指出：改革后，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让企业真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，充实加强基层监管力量，切实落实监管责任，不断提高食品药品安全质量水平。

在地方层面上，新修订的《食品安全法》第6条规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。

地方政府对食品药品安全负总责的要求是个开放的概念。进入新世纪以来，围绕地方政府对食品药品安全的责任进行了一系列的探索和实践，地方政府对食品安全负总责已从最初的政策概念发展成今天的法律概念，其内涵与外延不断丰富与发展。但需要说明的，地方政府对食品药品安全所负的是“总责”而不是“全责”，完整的食品药品安全责任体系包括企业责任、部门责任和地方政府责任等。

有效保障食品药品安全，需要强化从中央到地方直至基层的食品药品监管队伍和力量。食品药品安全的风险程度和技术含量等不同，各级食品药品安全监管重点并不能等量齐观、平分秋色。深化食品药品监管体制改革，在研究监管职责横向布局的同时，有必要进一步强化纵向统筹，加快形成结构合理、层级分明、责任清晰、运行高效的监管大格局。