监管体制改革是全球食品药品监管改革的重中之重。新世纪以来，我国食品药品安全问题凸显。党中央、国务院坚持人民利益至上，顺应时代发展要求，按照科学、统一、权威、高效的目标，不断改革完善我国食品药品监管体制，着力提升食品药品监管科学化、现代化水平。当前，我国食品药品监管体制改革正处于关键时期。如何贯彻落实党中央、国务院要求，尊重规律，坚守方向，保持定力，以更大的政治担当，加快构建统一权威的食品药品监管体制，需要从多角度进行思考和探索。

科学把握普通商品

与特殊商品的关系

改革完善我国食品药品监管体制，基础而首要的任务是明确食品药品的基本属性。因为统一权威的食品药品监管体制在某种程度上源于食品药品作为“特殊商品”的基本定位。食品药品作为“特殊商品”实行特殊监管，这在国际社会已早有定论，而近年来在我国则有所动摇。目前部分市县将食品药品监管局、工商行政管理局、质量监督管理局并合为市场监督管理局的“三合一”现象，就是对食品药品基本属性进行拷问最典型的例证。

判定某类商品是否属于特殊商品，的确存在着方法论的问题。一般说来，传统的方法是从商品的流通属性进行判断的。如因实行专卖，烟草被称为“特殊商品”。其他没有实行专卖、没有流通限制、没有特殊管制的商品，往往被称为普通商品。然而，国际社会将食品药品定位于“特殊商品”，并不是从商品流通属性进行判定的，而是从食品药品作为健康产品的特定视角，或者说，是从食品药品的特殊风险的角度进行定位的。

首先，食品药品属于健康性消费品。健康权是最基础、最根本、最重要的人权。在整个生命存续期间，每个人都会消费一定数量的食品药品。随着社会的全面进步，全社会对健康问题更加关心、更加关注，食品药品安全问题也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品药品属于一次性消费品。食品药品是不能通过消费方式对食品药品安全性进行验证。因此进入消费前，食品药品就必须是安全，药品还必须是有效、稳定的。再次，食品药品属于体验品或者信任品。上世纪八十年代，根据消费者与厂商的信息不对称程度，经济学家将产品分为搜寻品、体验品和信任品。在这三种商品中，生产者与消费者之间的信息不对称依次趋于严重，生产者自愿保证质量安全的激励因此呈现递减，监管的需求呈递增趋势。食品可能属于搜寻品、体验品或者信任品，但药品绝对是体验品或者信任品。食品药品作为特殊食品的特殊地位，决定了对食品药品必须实施独立监管、统一监管和专业监管。

从国际社会的监管实践来看，作为“特殊商品”监管，食品药品监管具有以下鲜明的特点：一是监管基础的科学化。当代社会，食品从农田到餐桌、药品从实验室到医院，面临着诸多生物性、化学性、物理性风险的挑战。这些风险有些是天然的，有些是人为的；有些是显性的，有些是隐性的；有些是原发的，有些是继发或者后发的，应对这些风险需要现代科学技术的强力支撑。新世纪以来，风险治理理念的提出，标志着食品药品治理从经验治理到科学治理、从传统治理到现代治理的重大转变。这一转变在食品药品监管史上具有重要的转折点和里程碑意义。二是监管规则的统一化。随着大生产、大流通格局的形成，食品药品法律、标准等监管规则必须统一。而只有监管体制的统一，才能真正实现监管规则的统一。否则，政出多门、令出多头，必然造成市场的割裂与封闭。三是监管手段的现代化。现代食品药品生产经营活动日趋复杂，许多隐性风险都需要按照技术标准、技术规范，通过检验检测、监测评估、审核查验、鉴定等专业技术手段去识别。四是监管队伍的职业化。现代食品药品监管早已不是过去简单的卫生监管或者环境监管，而是产品内在属性要求的监管。没有良好的专业背景和职业化经验积累，是难以胜任现代食品药品监管工作的。食品药品监管队伍建设必须走专业化、职业化的道路。五是监管视野的国际化。新世纪以来，面对食品药品安全风险的多发频发，许多国家和地区都在加快监管改革步伐，建立统一权威的食品药品监管体制，积极应对食品药品安全新挑战。

科学把握个体安全

与公共安全的关系

从历史的视角看，人类社会对食品药品安全的认知大体经历了个体安全、公共安全、国家安全和人类安全四个阶段。食品药品安全已经涵盖了逐步升级的“四大安全”。

在个人安全或者生命安全认知阶段，食品药品安全事件往往表现为个体的、偶发的事件。此时，消费者因食品药品消费受到损害时，往往追究的是食品药品研制者、生产者或者经营者的民事责任。甚至有时消费者认为，这种损害也可能源于自身的“过错”，否则别人为什么没有此遭遇。随着现代公共管理理论的勃兴和社会责任理论的发展，在公共安全认知阶段，全社会对食品药品安全关注的焦点逐步使食品药品安全事件从个体事件转变为社会事件。此时，行业协会、学术团体、消费者保护组织等参与监督的意识空前高涨，舆论引导、信息管理、犯罪侦查等公共安全部门的关注明显提升。在国家安全认知和人类安全认知阶段，食品药品安全治理的主体进一步拓展，国家、地区，乃至国际组织等，都积极参与食品药品安全治理。食品药品安全问题逐步成为区域性乃至国际性重大问题。

从个体安全、公共安全到国家安全、人类安全，食品药品安全治理的范围在拓展、层级在提升、影响在扩大。以食品为例，从食品卫生，到食品质量，再到食品安全，监管的维度已从科学性的一维，拓展到科学性、社会性和政治性的三维，已从点的思考、线的思辨，到面的思索、局的思量，食品药品监管进入一个全新的时代。近百年来，国际社会不断强化食品药品安全的独立监管、统一监管和专业监管，其根本目的就是要打造强大的食品药品监管部门，从科学性、社会性、政治性等多维度，积极应对各种风险挑战，有效保障和促进公众健康。

科学把握社会问题

与政治问题的关系

食品药品安全问题属于世界性难题，主要表现在：一是以“有限”去满足“无限”。即以有限的监管资源去满足全社会对食品药品安全的无限需求，这在任何国家、任何时代都是一个重大难题；二是从“偶然”中寻找“必然”。在当代，食品药品安全问题的存在是必然的，但某一特定产品是否会出现问题、何时出现问题、以何种形态出现问题，则是偶然的。保障全部食品药品安全的可预测、可控制、可追溯始终是个重大难题；三是以“理性”说服“感性”。食品药品消费存在风险，这是现实、理性的认知；而食品药品安全风险“零容忍”，则是公众的绝对性、完美性期盼。目前，让社会各界都能理性认知食品药品安全的相对性，仍然存在着较大的困难。在社会快速转型期，与其他领域一样，食品药品安全领域也呈现着“四高四低”的现象，即关注度高、满意度低；参与度高、容忍度低；期望值高、信赖值低；焦虑感高、安全感低。必须看到，在全球化时代，在食品药品安全领域，没有哪个国家可以独善其身。发展中国家往往比发达国家面临着更大的压力，承受着更大的挑战。

新世纪以来，对食品药品问题的认识大体经历了重大的社会问题、重大的经济问题、重大的民生问题和重大的政治问题四个发展阶段。第一阶段为重大的社会问题。“三鹿”奶粉事件前，基本将食品药品安全问题定位为重大社会问题，认为食品药品安全事件直接关系社会和谐和社会稳定。这时政府主要是从整顿市场秩序的角度提出加强食品药品安全的各项要求，如2004年国务院提出，加大整顿和规范市场秩序的力度，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等方面的专项整治。第二阶段为重大的经济问题。“三鹿”奶粉事件之后，将食品药品安全问题与调整产业结构、促进产业升级有机结合起来，力求从产业发展的基础方面破解影响食品药品安全的深层次问题。第三阶段为重大的民生问题。如2011年国务院提出，加强社会建设和保障改善民生。完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。第四阶段为重大的政治问题。十八大以后，将食品药品安全定位重大政治问题。如2014年提出，食品安全关系人民群众生命健康安全，关系经济社会可持续发展，关系着中华民族的未来，能不能给老百姓一个满意的交代，是对党执政能力的重大考验，必须下最大的气力，切实抓紧抓好、抓出成效，确保老百姓“舌尖上的安全”。

从最初的重大社会问题，到重大经济问题，再到重大民生问题，最后到重大政治问题，全社会对食品药品安全问题的认识达到了“四位一体”的战略高度。食品药品安全也因此需要在更大的格局上谋篇布局。如果将食品药品安全监管的目标仅仅定位于维护和规范市场秩序，而不是保障和促进公众健康，则说明还没有真正领会食品药品监管的使命和意义，没有真正把握食品药品监管的精髓和真谛。

科学把握综合执法

与统一监管的关系

为减少执法层次、整合执法队伍、提高执法效率，党中央、国务院出台了许多文件强调综合执法。如2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》也提出相关要求。

关于何为综合执法，目前尚未有统一的说法。1996年3月17日颁布的《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2003年8月27日颁布的《行政许可法》第25条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关机关的行政许可权。

一般认为，综合执法，是指一个行政机关依法综合行使多个行政机关的法定职权。从有关部门的文件要求来看，综合执法具有以下几个属性：一是领域的综合性。在某个特定领域，有多个执法主体执行多部法律，执法对象之间存在一定的竞合。这一领域如城市管理、港口管理、运输管理、文化管理等；二是事项的关联性。多个部门对同一执法对象形成多个关联关系，造成职能交叉和重叠。事实上，食品药品监管与工商监管、质量监督基本并不存在职能交叉或者重叠。三是根据的授权性。按照《行政许可法》第25条和《行政处罚法》第16条规定，行使相对集中行政许可权和行政处罚权必须取得法律授权，而绝不是县市级地方政府可以自行决定。

＞＞下转05版