□ 肖洁

2015年年初，在北京市食药监系统文化建设成果展示会上，程红副市长出席活动并发表讲话，她特别指出：“朝阳区食药监局实行责任片区管理模式非常好。”正是受这一被高度肯定的做法的启迪，朝阳区食药监局党组经过审慎考虑及多方论证，结合辖区实际，决定推出片区法制员的做法。

2014年，朝阳区食药监局受理群众各种投诉举报共9063件，大概占全市26%；立案2185件，在全系统位居前三名，居朝阳区执法局前三名；全年受理信息公开申请、信访共计141件……这些工作都需要法制科把关。作为执法局，这些工作内容看似稀松平常，但是这么大的工作量与法制科仅有三名工作人员相比，“工作任务重、人手少”的矛盾便显得异常突出。其实，朝阳区食药监局党组班子在建局之初就充分认识到这一问题的严重性，开始搭建法制工作体系。

执法体系运转的“四套马车”

朝阳区食药监局党组书记、局长刘立新曾说过：“法制是立局之本；强法制就是壮筋骨。”正是在这一思路的引领下，2013年11月26日，新局运行仅20余天，当天的局长办公会上讨论通过四份文件，这四份文件可称为是新局执法体系运转的基石，是推动新局运转的“四套马车”。它们分别是《行政处罚案件办理条例》、《受理违法举报实施细则》、《案审会制度》、《法制员工作制度》。四份文件各有侧重，缺一不可。

《行政处罚案件办理条例》对立案程序、依据、证据采集、执法文书使用等有详细的规定，使案件查办有了制度性的规定，以有效保证案件查办质量。

《受理违法举报实施细则》详细规定了投诉举报、行政处罚执法途径。食品药品社会关注度高、投诉举报多，这个制度的出台可以使相关工作马上展开，以使新局树立起对社会、对群众的良好形象。

《案审会制度》确立了大案要案集体讨论的工作方法。

四份文件中尤为引人注意的是《法制员工作制度》。这一制度着眼长远，注重执法队伍建设，着重于法制员的培养，通过法制员的成长，最终使各个业务科室、基层食药所可以独立办案，从而提高全局的办案质量。这一制度最终被北京市食药监局采纳，进而出台了全市食药监系统的《法制员工作制度》。

2013年12月6日，朝阳区食药监局即召开了该局法制员成立暨工作大会。53名法制员，分别由43个基层食药所、8个业务科室、食品稽查分队、药品稽查分队各推荐一名人员担任，有普通干部，也有部门负责人，其中，食药所所长担任法制员占到食药所数量的一半。过去一年来，他们参与本部门的具体行政执法工作，并负责本部门的行政处罚工作指导、案件核审、复议诉讼、行政指导等执法监督工作。法制员核审后的案件再提交法制科核审。

为保证法制员切实发挥作用，2014年，朝阳区食药监局通过培训、下发督导专刊等多种方式，旨在提高法制员执法能力。但是，因为食药监局毕竟是由五个部门合而为一的，人员的业务背景、业务习惯等都存在差异，因此从总的效果来看，各业务科室、各食药所法制员发挥作用的程度有高有低。

用制度管人：

将法制员队伍建设落到实处

“尽管2014年针对法制员开展了几十次培训、下发了17期执法督导专刊，但不排除有些法制员囿于过去的职业习惯、缺乏学习新知识的动力等原因，这些非强制性的东西取得的效果并不理想。”法制科李源科长说，“既然培训、专刊不管用，我们只能用制度管人。”于是，他又开始着手起草对法制员行为能形成约束力的制度性文件，这便有了2015年初朝阳区食药监局局长办公会上讨论通过的有关法制工作的两份文件：《行政执法过错责任追究办法》《行政执法案卷评查办法》。

《行政执法过错责任追究办法》根据国务院、市政府关于贯彻落实《行政执法责任制度》的要求起草，对于执法过程当中主观的、或者不当履职、不履职、故意、过失执法行为导致出现败诉或者撤销原行政执法决定、违反法定程序等出现的这些问题，对执法人员和负责人追究责任。追究责任包括十几种形式，包括约见、诫勉谈话、通报批评、撤销执法资格等。通过这一制度的出台，对全局执法干部特别是法制员的行为形成约束。

据李源介绍，《行政执法案卷评查办法》是事先起草的，后又根据市局下发的相关文件进行了调整，目的只有一个，通过案卷评查，及时发现问题，提高办案质量，促进法制员业务素质提升。同时，通过下发《执法督查公示》专刊，及时将各食药所、各科室的执法办案情况进行公示。

在这些制度制约下，法制员包括所有的执法人员必须意识到要对自己的执法行为负责任，这种责任是强制性的，甚至有可能使你“脱掉制法服”。而法制员必须思考如何学习，如何迅速提高自己的办案水平，如何在案卷评查过程中不出现错误，不被追究执法过错责任，从而实现被动式成长。

优化制度：

试点案件终审权力下放

2015年年初，在北京市食药监系统文化建设成果展示会上，程红副市长出席活动并发表讲话，她特别指出：“朝阳区食药监局实行责任片区管理模式非常好”。正是受这一被高度肯定的做法的启迪，该局党组经过审慎考虑及多方论证，结合辖区实际，决定推出片区法制员的做法。具体来说，就是在现有53名法制员基础上优中选优，从六个片区各选出2名业务精的法制员，负责本片区的案件核审。李源举了一个例子，法制科有2个人负责43个基层食药所的案件核审，而片区2名法制员只需要负责6~7个食药所的案件核审，因此从任务量上来说，这个目标是可以实现的。与此同时，局法制科加强对片区法制员的培训，“培训规模变小，培训效果肯定好，这样可以迅速提高他们对本片区案件的把控能力”。

法制员业务素质提高了，紧接下来的是将罚款2万以下的案件结案权力按片区下放。当前，朝阳区食药监局选取2个片区进行试点。

这种模式将会实现三个目的：一是充分发挥法制员的作用，让食药所实现自立，这是一个大前提。法制员业务素质提高了，办案质量也会随之提高；二是节省食药所往返局机关的成本，尽快结案，提高效率。朝阳区是一个大区，局机关在辖区最东边，绝大部分的食药所距离局机关都有相对远的路程，这种模式也在试图减少食药所往返局机关时所造成的时间、精力上的浪费；三是充分发挥片长的综合协调作用。片区推荐的法制员在片区里发挥法制科的作用，他们负责本片区所有案件的核审，核审完之后片长进行复审，针对2万以下的处罚案件，处罚决定不再报法制科进行核审，片长进行审批、结案。

正如朝阳区食药监局主管法制工作的稽查大队王峰大队长在一次法制工作会上所言：“培养业务骨干，在片区审案子，初期难，但难也得开展。”

与此同时，局法制科对接六个片区，从案件审核中解脱出一部分精力，也提高自己的效率，履行自己其他职能，比如执法检查、案卷评查、重点培训、发现问题等。

借力外脑：

确保案件审议零误差

在实施法制员制度提高执法办案效率之外，朝阳区食药监局积极借助外脑，确保案件审议零误差，减少行政复议、行政诉讼的出现，以及在真正出现行政复议和行政诉讼时，提高答辩材料的质量，以及做到有效应诉。

一是聘请长期法律顾问，侧重负责食品药品监管各环节的执法顾问工作，特别是投诉举报中反映的复杂疑难等会商事项。

二是针对投诉举报事项，加强与朝阳区法院行政庭相关负责人及法官进行会商研究，合理采纳法院给出的司法意见。

三是采取购买法律服务的方式，聘请律师事务所团队侧重负责行政复议、行政诉讼案件的应诉答辩事项，以每周确定三个工作日到局里上班，并接受法制科管理的形式开展工作。同时，律师团队还需参与朝阳区食药监局案件审议讨论、重大疑难案件的联席会商。

在2015年北京市食药系统第一季度法制工作会议上，朝阳区食药监局法制科科长李源介绍了该局采取的这一系列创新性举措，得到了市局领导的认可，认为可以在全系统进行推广。

与此同时，针对食品药品安全监管执法中重大复杂疑难、趋势性特点问题、热点争议问题，朝阳区食药监局审议出台了行政执法案件联席会商制度，对拟采取的措施、采取措施的法律后果、社会影响等进行分析和论证。通过沟通、协商、研究、商讨，以及对案件的违法事实、证据确认、法律法规规章适用和执法程序等方面进行内部商议，提出案件处理方案，或给出解决方法和措施，从而提高决策、执行的质量和效率，降低执法风险。

不久前，法制科组织召开了市（区）政府法制办、市四中院、区政府专家顾问参加的“行政诉讼应诉代理工作指南”联席会商，主管法制工作的朝阳区食品药品稽查大队大队长王峰主持参加。“效果反应特别好”，李源介绍说，“7个食药所以及相关业务科室参会，律师也在现场，食药所把自己的疑难问题摆出来，逐一讨论，逐一解答。有的所不是他的问题他也不走，也想听，今后再出现类似的情况也知道怎么去解决了。”

“超脱”：

一个可触可及的美好愿望

朝阳区食药监局法制科作为基层执法部门的一个缩影，“忙碌”、“疲于应对”是日常的工作状态。“法制科有20多项工作，对外对接五个部门，对内对接52个部门。去年有连着两天，我一个人一天接待30多人。”李源介绍说。但是，在这样巨大的工作压力之下，李源却说，他在与其他区县局法规科聊天时，说自己想要实现的目标就是成为第一个“最超脱”的法制科科长。这种“超脱”，不是将自己的责任推脱出去，而是摆脱当下这种疲于应对的状态，能让各项工作都开展得游刃有余，工作节奏有张有弛。

从朝阳区食药监局两年多的运行状况来看，各项工作都在逐渐步入正轨，在这样的大背景之下，朝阳区食药监局法制科也在不断理顺各项工作。当前，不管是法制员工作制度的细化、完善及试点，还是各项制度的出台以督促及支撑此项制度的实行，我们都能看到朝阳区食药监局在法制工作上的“野心”和美好愿景。如今，框架已经搭了起来，如果运行顺利，对李源来说，“超脱”无疑不再只是一个遥不可及的梦想，而变得可触可及。